Espadas busca el encaje jurídico para regular los pisos turísticos

La decisión política ya está tomada: ha llegado la hora de regular las viviendas turísticas en Sevilla. En realidad un tema centra el debate: hace más de un lustro que se creó la mesa para luchar contra la oferta alegal de pisos turísticos y desde 2016 hay una normativa autonómica que ordena algo la situación. Pero el ruido social generado y las expectativas de crecimiento del turismo en la ciudad recomiendan una mayor respuesta, más pasos y más firmes por mucho que este fenómeno en la capital no haya adquirido los niveles de otras ciudades como Barcelona o Palma de Mallorca, por citar un ejemplo. Hay motivos para pensar que la situación puede agravarse: hace ya seis meses que Sevilla capital cuenta con más plazas en viviendas turísticas que en hoteles. A día de hoy son 25.977 frente a 23.369. Y sólo desde 2018 la oferta se ha disparado más de un 35%.

El gobierno municipal es consciente de ello y, en el marco de sus competencias, hace ya más de dos años que abrió un proceso de ordenación de estos alojamientos. La primera finalidad era detectar la oferta irregular y perseguirla, para lo que creó un buzón de quejas. Y en segundo lugar, la intención era dibujar un marco normativo específico municipal que, bajo la fórmula de ordenanza, ayudase a poner orden en este asunto. De momento sólo se han abierto los procesos de participación. Y se trabaja, sobre todo, en coordinación con Adelante Sevilla.

El equipo de Juan Espadas sigue dándole vueltas al asunto y, antes de dar un nuevo paso, el Consorcio de Turismo solicitó un estudio jurídico a la Universidad de Sevilla, un trabajo entregado a finales de año y elaborado por los catedráticos de Derecho Administrativo Javier Sola y Pedro Escribano. El informe examina los principales instrumentos urbanísticos específicos sobre viviendas de uso turístico aprobados en los últimos años, así como la jurisprudencia relevante recaída hasta la fecha, biografía y normativa recientes que ayudan a delimitar las competencias de ordenación que puede asumir sin riesgo el Ayuntamiento de Sevilla. Y establece hasta siete conclusiones para orientar al gobierno municipal.

Una vez que la decisión política está tomada, el primer consejo de los juristas es delimitar el ámbito de aplicación material de la intervención, esto es, si la futura ordenanza se reduce a las viviendas con fines turísticos o se extiende a todos los tipos de alojamientos turísticos.

Según el estudio, la normativa sectorial califica expresamente la actividad desarrollada por estas viviendas como servicios de alojamiento turístico, lo que hace que estén sujetas a la Ley de Turismo y, además, a la normativa derivada de la Directiva de Servicios, pero también esto puede implicar su calificación urbanística como uso terciario de hospedaje, junto con el resto de actividades de alojamiento.

Uno de los pasos que el Ayuntamiento quiere dar es modificar el PGOU, pues en el Plan Urbanístico de 2006, el que sigue vigente, no hay ninguna referencia a un tipo de alojamiento. La idea sería excluir del concepto de vivienda las edificaciones (o partes de ellas) destinadas al hospedaje, esto es, el servicio terciario destinado a proporcionar alojamiento temporal.

Es cierto que las competencias de Turismo corresponden a la Junta, pero las urbanísticas también son municipales. Los juristas aseguran que el Ayuntamiento de Sevilla, en base a sus competencias de urbanismo, estaría legitimado para intervenir con el argumento de preservar intereses públicos como son la calidad ambiental y del entorno urbano. Pero, claro, esto habría que verificarlo y de una manera fehaciente demostrar que la excesiva proliferación de viviendas turísticas está amenazando la sostenibilidad del centro de Sevilla. Por “interés público” se podría intervenir para ordenar el territorio y protegerlo por imperativo legal. Pero, por ahora, las pruebas de que esta amenaza es real no existen. Ni hay informes concluyentes sobre la subida del precio del alquiler por este fenómeno y mucho menos que demuestren la expulsión de los vecinos del centro. Y los partes y denuncias sobre problemas de convivencia son minoritarios.

Y al tratarse de una actividad económica, ¿puede hacer algo más el Ayuntamiento? La competencia municipal de intervención sobre las actividades económicas no incluye, en todo caso, la ordenación del ejercicio de las actividades de alojamiento turístico, que corresponde a la Junta de Andalucía por disposición de la ley sectorial, apunta el informe.

A la hora de decidir el alcance más o menos restrictivo de la regulación municipal, el Ayuntamiento de Sevilla debe tener en cuenta varias consideraciones que han tumbado intentos de regulación en otras ciudades. La Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia tiene una posición muy acentuada a favor de la máxima liberalización de dicha actividad y, por ende, muy crítica con la mayoría de las medidas limitadoras que contienen aquellas regulaciones. De hecho, ha impugnado ante los tribunales decretos de las comunidades autónomas de Madrid, Canarias, Galicia y Castilla y León y de los ayuntamientos de Madrid, Bilbao y San Sebastián. Antes que moratorias en la concesión de licencias de alojamientos turísticos, las restricciones por usos del suelo, la zonificación que conlleve restricciones por áreas, así como las restricciones por usos mixtos de las viviendas en edificios residenciales, la citada comisión apuesta por mecanismos fiscales, esto es, tributos que graben las pernoctaciones. Y en lo que se refiere a los ayuntamientos, califica como grave que éstos fijen moratorias, prohíban que estos pisos se instalen en edificios residenciales, que sólo se ubiquen en algunas plantas, los números clausus en los barrios más afectados o que se exijan unas dimensiones mínimas para estas viviendas. Medidas todas que se incluyen en las ordenanzas aprobadas en otros puntos.

No obstante, ya hay jurisprudencia del Tribunal Supremo que da la razón a algunas comunidades y suaviza estos criterios tan rígidos de la comisión. De hecho, parece que el estado de opinión que se va conformando en el seno de la UE es más moderado en relación con las políticas regulatorias sobre estas viviendas e incluso considera como una buena práctica que se establezca un sistema de registro electrónico obligatorio de estas viviendas, que permitan a las autoridades monitorizar el desarrollo de sus actividades, tanto por objetivos de política social para asegurar la disponibilidad y asequibilidad de vivienda como para la protección del entorno urbano, entre cuyos impactos negativos incluye los ruidos y otras molestias.

No sólo pueden regir criterios económicos y parece que el marco legal se ha suavizado en los últimos años, pero, según advierten los catedráticos consultados, no se puede hablar de una jurisprudencia totalmente asentada, pues el Supremo todavía no se ha pronunciado sobre ningún recurso que afecte a un PGOU. Regular tiene el riesgo de entrar en un tedioso y costoso bucle jurídico.

Aun así, si el Ayuntamiento de Sevilla sigue adelante con su empeño, debería fundamentar su regulación en dos aspectos: la necesidad de frenar la saturación y evitar el desplazamiento residencial y lo que se supone que son las razones imperiosas de interés general que justificarían esta intención, esto es, la protección del entorno urbano y la política social de promoción del derecho a la vivienda. Cualquier proyecto debe justificar la observancia de los principios de no discriminación, necesidad y proporcionalidad de las medidas.

El estudio sostiene que el Ayuntamiento de Sevilla es competente para llevar a cabo una zonificación como la de Barcelona, donde se permita o no instalar nuevas actividades de alojamiento turístico en función de la saturación. Pero se recomienda que no sólo se limite a las viviendas, pues sería más difícil de argumentar su necesidad. Lo que sí es aconsejable es que las mayores restricciones sean en el centro (y en otras posibles zonas como Triana), pero no en toda la ciudad por igual, puesto que así se permitiría el mejor reparto del turismo por los barrios.

El informe también recomienda un tratamiento diferenciado para las viviendas turísticas del tipo alquiler por habitaciones, puesto que en éstas la persona titular debe compartir el techo, lo que se considera como una garantía para reducir los problemas de convivencia y para evitar el desplazamiento de los residentes al permitirles obtener unos ingresos complementarios, por lo que se considera que hay un interés social. Es un tipo de actividad que se acerca más al concepto originario de economía colaborativa.

¿Y limitar la implantación de las viviendas turísticas a las plantas inferiores de los edificios? Esta medida es acorde con lo que establece el PGOU de Sevilla en relación con los hostales y pensiones, con lo que tiene todo el sentido equipararlos a los mismos para acabar con una situación discriminatoria al día de hoy. Para que el tratamiento fuera uniforme y no discriminatorio habría que incluir en esta regla los apartamentos tipo conjuntos. Otra posibilidad sería permitir la implantación en plantas que se ubiquen por debajo de las destinadas al uso de viviendas residenciales, en cuyo caso la modificación debería incluir también hostales y pensiones, además de apartamentos grupo conjuntos. De acordarse esta regulación, debería ser generalizada, como lo es actualmente, dada que su justificación es la misma en cualquier lugar de la ciudad, según apunta el estudio jurídico que aconseja al Ayuntamiento no exigir requisitos estructurales a estas viviendas, esto es, número de estancias, baños, cocina... sino que se limite a señalar unas condiciones de habitabilidad, pues lo otro es competencia de la Junta.

¿Qué medidas acordará el Ayuntamiento? Lo único claro es que ya tiene la base para decidir e impulsar una regularización necesaria. En eso hay consenso.