La ley de amnistía ante el TJUE, y viceversa

A principios de los años ochenta del siglo pasado, el jurista Eric Stein (1913-2011) publicó el que sería uno de los artículos más leídos y citados entre las posteriores generaciones de estudiosos de la integración europea. Se titulaba Abogados, Jueces y la Fabricación de una Constitución Transnacional. Contaba cómo el Tribunal de Justicia, escondido en una tierra o país de hadas, ese pequeño Gran Ducado de Luxemburgo, había construido una doctrina que situaba las normas de la actual Unión Europea por encima de las de los Estados miembros. Y lo había hecho, narraba Stein, casi sin ser percibido, ante el descuido o la desatención que hacia su labor mostraban tanto los líderes políticos como la prensa de la época.

La consideración política y la atención mediática que actualmente recibe la actividad del Tribunal de Justicia de la Unión Europea es bien distinta. No hay semana sin una noticia sobre una de sus sentencias, sea en relación con cláusulas abusivas e hipotecas, sea en relación con la estabilización de interinos, sea en relación con las condenas a Polonia por aprobar leyes que tratan de mermar la independencia del poder judicial.  

Pero en los últimos meses, el Tribunal de Luxemburgo ha ido cobrando protagonismo no por lo que haya dicho, sino por lo que podría decir. Las especulaciones sobre un futurible pronunciamiento suyo en torno a la ya vigente Ley Orgánica de Amnistía para la Normalización Institucional, Política y Social en Cataluña han ido en aumento. Y es que la ley de amnistía ha entrado en una fase decisiva: la de su aplicación por parte de los órganos administrativos y jurisdiccionales que dirimen las responsabilidades jurídicas derivadas de los hechos en torno al procés, responsabilidades que la ley obliga a borrar con una varita mágica diferente de las de las hadas luxemburguesas. 

Las actuaciones previas a esa aplicación, señaladas en la ley, pueden suscitar dudas en algunos órganos jurisdiccionales, incluido el Tribunal de Cuentas, sobre los términos en los que la ley de amnistía contradiga o deba interpretarse conforme a disposiciones de Derecho de la Unión Europea. ¿Qué sucederá entonces con la ley? 

Sin perjuicio del control de constitucionalidad, la ley seguirá vigente y será aplicada en todos los casos en que no haya contradicción con el Derecho de la Unión o en los que no se susciten dudas al respecto. Hay escasos precedentes sobre amnistías en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, pero indican que amnistiar delitos es una competencia ajena a su jurisdicción, una cuestión interna de los Estados miembros. Es algo que también se deduce del Derecho de la Unión. Así, en la regulación de las órdenes de detención europea, se indica que se rechazarán cuando se refieran a hechos amnistiados donde se tenga que practicar la detención. En lo que haya dudas, sin embargo, sí habrá consultas al Tribunal de Justicia de la Unión y estas obligarán a postponer la aplicación de la ley hasta obtener respuestas. 

¿Por qué podría haber dudas si, como se acaba de explicar, el Derecho de la Unión se mantiene al margen de la potestad de los Estados para perdonar delitos y faltas? Pues, primero, porque la propia ley de amnistía no sabe si algunas de las acciones vinculadas a las consultas independentistas, y con las estructuras que se crearon entonces a tal fin, podrían afectar a disposiciones de Derecho de la Unión Europea. Y, segundo, porque la manera en la que la ley de amnistía se refiere a esas acciones es general y puede necesitar aclaración. Por ejemplo, la ley habla de “intereses financieros de la Unión” y lo que en cada caso afecte a esos intereses tiene que delimitarse. Esa delimitación le corresponde aclararla al Tribunal de Justicia de la Unión.

¿Qué responderá el Tribunal de Luxemburgo? Sin acceso a los expedientes, no es posible predecirlo con precisión. El Tribunal de Justicia normalmente dará pautas, a los jueces o al Tribunal de Cuentas, para que la aplicación de la ley de amnistía no impida la efectividad del Derecho europeo. Si no fuere posible hacerlos compatibles, indicará que no se aplique la ley, conforme a la primacía del Derecho de la Unión. Si eso sucediere, habrá hechos que no serán amnistiados. Y si eso ocurriere, empezará otro capítulo del drama político. Sin embargo, las respuestas a las consultas en ningún caso conllevarán la anulación de la ley, pues ni con el favor de las hadas el Tribunal de Luxemburgo puede hacer eso.