¿Quién necesita 16.000 millones?

Sevilla/Ésta es la cantidad a distribuir por el Gobierno a través del llamado Fondo Covid-19, con la intención de cubrir el agujero presupuestario que la epidemia está creando en las Comunidades Autónomas (CCAA). La cuantía es histórica y, si bien no se discute que una iniciativa de este tipo era necesaria, nuestro siempre tenso modelo de federalismo fiscal ha vuelto a generar las polémicas habituales. Y también, para no faltar a la tradición, se cometen algunos errores evitables a la vista de la experiencia.

Hay al menos dos errores de estrategia y alguno más de fondo. El primero de los estratégicos está relacionado con la comunicación. Anunciado con varias semanas de antelación a su diseño definitivo, el presidente del Gobierno facilitó inicialmente una distribución de cifras por políticas de gasto que luego no se correspondió con la finalmente aprobada. Así, entre la primera y la última versión se redujo el importe relacionado con el gasto sanitario, desaparece el tramo destinado a servicios sociales y surge otro para gasto en educación.

Como los criterios de reparto, sean los que sean, guardan relación con el tipo de gasto a financiar, la caja de Pandora de los agravios comparativos se abrió con facilidad. En el ínterin, cada Comunidad Autónoma ha intentado tirar de la manta hacia su política de gasto "preferida", aquella que le reportaría más recursos del Fondo. Y eso que muchas de ellas recibieron la noticia como un regalo inesperado; de hecho, en la Actualización del Programa de Estabilidad remitido a Bruselas unos días antes, no había mención alguna a este nuevo Fondo.

Un segundo error de estrategia reside, a mi juicio, en cómo se ha diseñado políticamente el reparto. El que todo el mundo esté descontento, como se ha dicho, no es indicador de que el reparto haya sido justo u objetivo. Es más bien la prueba de que la negociación política ha fallado. La generación espontánea de una batería de criterios de reparto, junto a los cambios referidos más arriba, provocan desconfianzas justificadas en el mejor de los casos y manías persecutorias en el peor. Si, por el contrario, el Gobierno se hubiese sentado con principal partido de la oposición a discutir su distribución –no en vano se trata de políticas de Estado–, éste tendría que haberse retratado, enfrentándose al dilema de que un mismo criterio de reparto tiene consecuencias muy diferentes sobre Andalucía, Galicia o Murcia, por poner ejemplos intencionados.

La distribución del Fondo Covid-19, como tantas otras cosas, debería haberse consensuado a nivel nacional entre los dos grandes partidos con responsabilidades de gobierno en la mayoría de las CCAA.

Entre los asuntos de fondo destacaría tres. El primero es que siendo loable la intención de ayudar a las CCAA en esta tesitura, la cuantía de 16.000 millones de euros es discutible por excesiva. Entiendo que cualquier prócer regional podría escandalizarse ante esto pero también debe admitirse que, con una mínima de visión de Estado, no toda reivindicación legítima ("que mi Comunidad tenga todo lo que se merece") es razonable bajo todas las circunstancias. A nadie se le escapa que nos encontramos en una difícil situación financiera, con recursos escasos, y muchos usos alternativos y tan legítimos como los esgrimidos por las CCAA: pensiones, ERTE, planes sectoriales, etc. Y, en este sentido, el que uno de los tramos (de 5.000 millones) del Fondo Covid-19 sea para cubrir la caída de algunos impuestos cedidos a las CCAA no se ajusta a la necesaria corresponsabilidad fiscal que debe inspirar a todas las administraciones.

Un segundo asunto de fondo, relacionado con el anterior pero más relevante incluso si cabe, exige recordar que las CCAA se están financiando en 2020 con entregas a cuenta calculadas como si nada hubiese ocurrido, esto es, con la previsión de ingresos que teníamos antes de la pandemia. En 2022 habrá que realizar una devolución multimillonaria de esos anticipos y por la experiencia de 2008 y 2009 sabemos que cebar la financiación autonómica en un momento dado, como si nada ocurriese, no significa más que trasladar los problemas, a veces aumentados, al futuro.

Si hay que financiar el incremento del gasto inesperado por la pandemia, adelante. Pero cubrir parcialmente una caída de ingresos ya de por sí irreales, y sin exigir una responsabilidad fiscal a cambio, no facilitará la inevitable consolidación fiscal que habrá que acometer a medio plazo. Las finanzas autonómicas han de ser conscientes, si es posible en tiempo real, de la crisis económica en que nos hallamos inmersos. Y eso puede significar, por ejemplo, recurrir al endeudamiento (con sus condiciones), enfrentarse a objetivos de déficit más laxos en el corto plazo o reprogramar gastos. Estas alternativas son superiores, desde el punto de vista de la responsabilidad fiscal, a la de subvencionar caídas de ingresos con escenarios fiscales ficticios.

Y un último asunto es la confusión que genera el instrumentar este Fondo Covid-19 al margen del sistema de financiación autonómica (SFA). Bien es cierto que la intención es cubrir el impacto focalizado de la pandemia en determinadas políticas de gasto pero luego no se establece ninguna condicionalidad a los fondos repartidos. Sin embargo, para salvar el límite de la regla de gasto –que impediría que las CCAA gastasen esos recursos– los fondos se califican como finalistas. ¿Son finalistas para unas cosas pero no para otras? Además, los criterios de reparto en ocasiones coinciden con los generalistas del SFA y en otras se establecen ad hoc por mor de esa fantasmagórica condicionalidad.

En definitiva, el Fondo Covid-19 es bienintencionado pero, como dice el refrán, a veces el camino del infierno está empedrado de buenas intenciones. Ha fallado la estrategia de comunicación y negociación política y debilita la necesaria responsabilidad fiscal de las CCAA.