Las inercias del Presupuesto

El próximo día 18 el Parlamento aprobará previsiblemente el primer presupuesto de un gobierno regional no presidido por el PSOE en Andalucía. Aunque es un documento muy complejo para abordarlo con los límites de un artículo periodístico, merece la pena una reflexión sobre su contenido porque debe establecer la concreción económica del cambio que preconiza el nuevo gobierno.

El presupuesto parte de un escenario de crecimiento del PIB del 2,1% en 2019, una previsión prudente, pero sorprende que un gobierno sustentado por partidos respetuosos de los equilibrios presupuestarios y de la austeridad fiscal proponga un aumento del gasto público del 5% (36.495,5 millones de euros), cuando la deuda pública andaluza se eleva a 35.504 millones de euros, lo que exige un gasto público anual que supera a todas las políticas presupuestadas excepto las de sanidad y educación, y cuando estamos en una fase de crecimiento económico que previsiblemente se desacelerará en los próximos trimestres, por lo que sería razonable reducir la deuda para tener mayor holgura ante posibles escenarios económicos contractivos.

Por otra parte, del presupuesto de 2018 se dejaron de ejecutar 2.244 millones de euros, por lo que, si el gobierno mantiene el compromiso de ejecución del 100% del presupuesto que presenta, el gasto tendría que aumentar en un 8,2% respecto al ejecutado el año anterior, lo que es un aumento del gasto que difícilmente se podrá ejecutar en lo que queda de 2019. Además, será complicado financiarlo, pues el presupuesto de ingresos es optimista teniendo en cuenta la reducción de ingresos por el Impuesto de Sucesiones y Donaciones y la desaceleración de la actividad económica. En particular, parecen difícilmente cumplibles las previsiones de aumentos del 11,5% de los impuestos directos, del 10,3% de las tasas, precios públicos y otros ingresos, del 66,9% de impuesto sobre el juego no presencial y, sobre todo, del 240% por venta de inmuebles tras las previsiones fallidas de años anteriores.

En cuanto al presupuesto de gasto la sanidad sigue siendo la política que más recursos absorbe, y experimenta un notable crecimiento (7,9% superior a 2018). Dicho aumento se debe a la necesidad de reducir las listas de espera en atenciones hospitalaria y al aumento de personal para mejorar la atención primaria. Estas motivaciones parecen muy razonables para atender a corto plazo estas restricciones, pero dada la tendencia a que el gasto sanitario aumente más que el PIB, tanto por razones de demanda (envejecimiento, sensibilidad social, nuevas atenciones sanitarias), como por razones de oferta (mejora de sistemas de diagnosis y tratamientos, inversiones, avances farmacológicos, atención preventiva), a medio plazo el modelo sanitario se hará insostenible. En consecuencia, son necesarias nuevas orientaciones en la política sanitaria que sería conveniente que se apreciasen en el presupuesto.

La educación es la segunda política con el presupuesto más elevado. Sobre su importancia existe un amplio consenso social, pero para que la educación sea la base de una sociedad inclusiva y de unos recursos humanos preparados para una sociedad y una economía abiertas es preciso asegurar a todos los sectores sociales una educación de excelencia desde la infancia hasta la enseñanza secundaria. Una formación de calidad es además el soporte de mayor libertad personal y de menor dependencia futura de la atención social pública. Ello exige iniciar cuanto antes reformas del sistema educativo, lo que exige aumentar el gasto educativo preescolar e infantil y la recualificación del profesorado para adaptarlo a los nuevos cometidos de una educación integral (conocimientos, habilidades, formación humana). Sin embargo, el presupuesto de educación infantil solo aumenta un 1,4% y el de formación del profesorado disminuye un 32%. Por el contrario, el gasto en las universidades andaluzas aumenta un 6%, un aumento que nutre un exceso de oferta y de títulos universitarios, como ha puesto de manifiesto el reciente informe Inserción laboral de los egresados universitarios del Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades, y que también soporta la inexplicable continuidad de la política del anterior gobierno de subvencionar el 99% de las matrículas universitarias, una medida que no discrimina en favor de los estudiantes sin recursos ni de los que más se esfuerzan, sino que intensifica el perverso mecanismo del “todo gratis”. No dudo del interés reformista de las consejerías competentes, pero el avance presupuestario nos muestra la predominancia de la inercia política.

En cuanto a la inversión pública la infraejecución presupuestaria de inversiones reales y transferencias de capital ha sido una constante en los años recientes (desde 2010 a 2017 el grado de ejecución no llegó al 60%, y en 2018 fue del 54%). Para 2019 el presupuesto permanece estable, pero en relación a lo realmente invertido el pasado año el aumento sería del 85%, lo que supone una previsión muy voluntarista, máxime teniendo en consideración el limitado tiempo que resta del año para su ejecución.

La política de dinamización económica e industrial recibe un notable impulso presupuestario (26,7%), combinándose políticas novedosas, como es el programa de Empresa, Emprendimiento Innovador y Economía Digital, con otras actuaciones más tradicionales, como las de Comercio, Turismo u Ordenación de la Actividad Industrial, Energética y Minera. En cualquier caso, su valoración se realiza a partir de la enunciación de sus objetivos y en algunos casos sus instrumentos. Entre estos, si bien se pone el énfasis en iniciativas políticas encomiables, como la defensa y promoción de la competencia o la simplificación de los trámites administrativos, parece que las subvenciones y otros instrumentos de apoyo financiero siguen siendo los dominantes, cuando la Airef acaba de publicar su evaluación de estos instrumentos en el ámbito industrial concluyendo en su inutilidad. Aunque también es comprensible su aplicación cuando son instrumentos financiados por la Unión Europea.

Finalmente, merece destacarse que el conjunto de las agencias públicas empresariales, sociedades mercantiles de participación mayoritaria, fundaciones y consorcios del sector público andaluz serán financiadas con 3.183 millones, lo que representa un 12,86% del presupuesto de gastos no financiero y un aumento del 4,32% respecto a 2018, por lo que las expectativas que se levantaron sobre la reducción de empresas y otras entidades públicas no quedan reflejadas en el presupuesto.

En conclusión, aunque tenemos noticias del buen trabajo en algunos departamentos y de los cambios de enfoque de algunas políticas, en el presupuesto predomina la continuidad de las políticas tradicionales, echándose en falta un proyecto estratégico de cambio que informe al conjunto de las políticas. Somos conscientes de la dificultad de concebir políticas alternativas a las que se vienen aplicando tradicionalmente, de las dificultades legales para su implementación, de los compromisos de gastos derivados del anterior gobierno, del coste político de romper con las inercias, de la resistencia de los afectados… pero se esperaba más decisión e innovación en un gobierno de unos partidos que han enarbolado la bandera del cambio. No obstante, dado que es un presupuesto para acabar el año, confiemos que el de 2020 cuente con el respaldo de las evaluaciones en curso de las políticas y con la experiencia de estos meses, y sustente un proyecto de cambio más sustantivo.