Un balance económico de la legislatura

Analizar el balance de una economía regional en una legislatura es complicado porque su comportamiento es más el resultado del contexto exterior y de sus características productivas e institucionales que de la acción del Gobierno. Esta se concreta en regulaciones, iniciativas singulares y gestión, actuaciones que tienen más influencia en el medio que en el corto plazo, mientras que los gobiernos regionales no disponen de política monetaria y tienen una limitada capacidad de política fiscal, ambas con efectos a corto plazo. Además, esta legislatura ha estado muy condicionada por una pandemia que provocó una gran contracción de la economía y afectó a todos sus factores y sectores. No obstante, en este balance es obligado valorar el comportamiento de las principales variables económicas, tras lo que se hará una valoración de las actuaciones del gobierno.

Variables económicas

El PIB de Andalucía creció en 2019 una décima menos que el de España, y en 2021 una décima más, por lo que evolución de la economía andaluza en los años de la legislatura es semejante a la de España con la excepción del año 2020, en el que la pandemia provocó una contracción de la economía española 0,8 puntos más intensa que en la andaluza. La explicación de este diferencial es más razonable encontrarla en las diferencias en la estructura productiva que en la acción del gobierno. Así, Andalucía tiene una mayor especialización en el sector agrario (7,1% del PIB frente al 3,1% de España) y en 2020 se benefició de un aumento del PIB agrario del 12,7%; también en Andalucía tienen mayor peso las Administraciones Públicas, que apenas sufrieron la pandemia; por el contrario, sufrió la contracción de las actividades turísticas de forma semejante a España, aunque menos que Canarias y Baleares; y el impacto contractivo fue menor en otras actividades con baja especialización en Andalucía, tales como la industria y los servicios financieros, técnicos y profesionales. De hecho, la especialización regional determinó que Extremadura, tradicionalmente la última región española en PIB per cápita y con elevada especialización en actividades agrarias, superase a Andalucía en 2020, mientras que Canarias, con intensa especialización turística, se retrasó a la última posición.

En el cuadro se recoge una selección de indicadores económicos, que nos ponen de manifiesto el semejante comportamiento de las economías regional y nacional en estos años.

El balance del mercado de trabajo desde el primer trimestre de 2019 fue ligeramente más positivo en Andalucía que en España en la mayoría de las variables. En concreto, aumentan los ocupados y afiliados a la SS y descienden los desempleados y la tasa de paro en Andalucía con más intensidad que en España, aunque también aumenta la población inactiva. Este comportamiento positivo a pesar de la pandemia ha sido posible gracias a la generalización de los ERTE, que amortiguó el aumento del paro, y por la recuperación posterior en actividades intensivas en empleo. La otra cara de la moneda es el descenso de la productividad laboral, lo que constituye una restricción para la competitividad regional.

El número de autónomos ha aumentado significativamente, a lo que han contribuido diversas medidas del gobierno autonómico: ampliación de la tarifa plana del segundo año de autónomo, ayudas al inicio de la actividad y ayudas por covid a más de 200.000 autónomos. Este aumento es una buena noticia, pero no se corresponde en su totalidad con mayor emprendimiento, pues muchos casos han sido una opción de refugio o autoempleo, y otros son falsos autónomos, una modalidad de empleo que prefieren algunas empresas (también algunas instituciones públicas) para evitar las restricciones de la normativa laboral.

Sobre la acción del gobiernoComo mencioné antes, los gobiernos regionales tienen una amplia capacidad para incidir en la dinámica económica regional en el medio y largo plazo a través de la regulación, de iniciativas específicas, del presupuesto y de la gestión de los servicios públicos. La amplitud de lo que incluye es inabordable en un artículo, pero pueden hacerse algunas consideraciones.

En primer lugar, debe señalarse que, después de 36 años de gobiernos autonómicos presididos por el PSOE-A, el nuevo gobierno del PP y Cs no ha significado una regresión del Estado del Bienestar, sino que se ha mantenido la práctica totalidad de sus instituciones. Sí se ha normalizado la alternancia política, con renovación de cargos públicos, pero con escasas novedades de las políticas públicas para un gobierno que se presentaba como “gobierno del cambio”. Lo segundo a destacar es la emergencia de un líder político, Juanma Moreno, que ha ejercido su mandato con moderación, con muy leve carga ideológica y con capacidad de escuchar y aprender de amigos y opositores; lo cual ha dotado de estabilidad política a la legislatura. Una estabilidad que, si bien es siempre conveniente, no es suficiente para el progreso económico y social de una región necesitada de proyectos que rompan muchas inercias.

La actividad legislativa ha sido amplia, con la aprobación de 20 leyes y 68 decretos ley, aunque el balance legislativo no debe hacerse por el número de normas aprobadas, sino por su pertinencia y calidad, pues en España, y en Andalucía particularmente, hay un exceso de regulación, las normas no siempre son precisas y las reiteraciones son frecuentes. Por ello, deben valorarse especialmente los decretos-ley para la simplificación administrativa, que han modificado muchas normas anteriores y han aligerado procedimientos administrativos, aunque se siguen manteniendo múltiples restricciones administrativas en el ámbito municipal. También merece ser referida la nueva Ley de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía, que reduce los trámites para los planes de ordenación urbana, aunque ha sido criticada por la rebaja de requisitos ambientales en iniciativas urbanísticas.

No obstante, han sido las bajadas de impuestos las que han tenido más proyección política diferenciadora, con los objetivos de estimular el consumo y la inversión, atraer más contribuyentes y, en última instancia, aumentar la recaudación fiscal mediante la disminución de la presión fiscal, una hipótesis fiscal (“curva de Laffer”) nunca contrastada fehacientemente. Obviamente cualquier reducción de impuestos es bien acogida, pero contrasta con la escasa tensión ahorradora en la gestión pública, con la demanda de mayores recursos financieros a la Administración Central y con el aumento de la deuda pública. Por otra parte, las rebajas (se preveían 329 millones de euros) solo suponen el 0,9% de los ingresos autonómicos.

La continuidad de la política presupuestaria en relación con la de los anteriores gobiernos es la característica más destacada de los presupuestos aprobados, de los que merece señalarse las siguientes observaciones: a) La evolución presupuestaria ha seguido una tendencia expansiva superando todos los años las previsiones de crecimiento del PIB más la inflación y aumentando el peso del sector público autonómico en la economía regional. b) El nivel de ejecución del gasto corriente ha sido semejante a la media de las CCAA, pero el nivel de ejecución del gasto de capital ha sido inferior. c) La Junta de Andalucía ha tratado de mantener equilibrios presupuestarios, aunque ha aumentado la deuda pública. d) En 2021 el gasto en personal aumentó en Andalucía casi el doble que en el conjunto de las CCAA, y también aumentó más el gasto corriente. Más llamativo es el aumento del gasto en alta dirección presupuestado. e) Se mantienen los programas de gasto existentes en el presupuesto de 2018. Ese continuismo también se refleja en el mantenimiento en 2021 del mismo peso presupuestario del gasto en bienes de carácter social de 2018, y algo más elevado del gasto de capital, aunque algo inferior en políticas decisivas hacia el futuro, como la de investigación, innovación y sociedad del conocimiento.

Entre las iniciativas en el ámbito económico merece destacarse el decreto para la agilización y simplificación administrativas de proyectos de interés estratégico, con el loable propósito de facilitar que proyectos interesantes para el futuro económico andaluz no se perdiesen en el laberinto de la tramitación u optasen por otro emplazamiento. El balance habrá que hacerlo con más información y perspectiva temporal, pero hay diversas iniciativas de interés en marcha, fundamentalmente en el campo de las energías renovables. Las observaciones que se pueden realizar son que el concepto de “estratégico” a veces se aplica con mucha amplitud de criterio, que sería deseable que las facilidades para los proyectos estratégicos se extendiesen -en beneficio de la libre competencia- a cualquier iniciativa empresarial y que los proyectos más interesantes escasean, pero de esto no podemos responsabilizar al gobierno regional.

Deben anotarse en el lado positivo de la balanza las decisiones de localización de diversas empresas tecnológicas, destacando las atraídas al Málaga Tech Park, con inversiones anunciadas por compañías como Google, Vodafone, Dekra Digital, TDK o Goblant. En otras provincias también se han producido iniciativas empresariales tecnológicas significativas. Si bien algunas de estas iniciativas de localización empresarial iniciaron sus gestiones con anterioridad al actual gobierno y han contado con el apoyo de instituciones locales, también es cierto que la sensibilidad y el apoyo dados por el gobierno regional han contribuido a la decisión de localización.

Reformas pendientes

También es obligado hacer referencia a lo que no se ha hecho, tanto lo que se había prometido como lo que hubiese sido conveniente. En el primer caso, hay que anotar el limitado cumplimiento de las 90 Medidas de desarrollo y prosperidad para un nuevo Gobierno en Andalucía acordadas por el Partido Popular y Ciudadanos, tales como una nueva ley electoral, la despolitización y profesionalidad de la administración, la supresión de los aforamientos, la selección de directivos por concurso público (excepto en algunos casos aislados), la supresión del Consejo Consultivo, la reforma de la Cámara de Cuentas, la despolitización de los órganos de extracción parlamentaria y, muy singularmente, el tan publicitado propósito de desmontar la denominada “administración paralela”. Singularmente debo referirme al compromiso de una ley de evaluación pública, para la que se adoptaron algunas iniciativas, pero se ha quedado muy lejos de normalizar la evaluación de las políticas públicas, tan necesaria en las democracias avanzadas e imprescindible para una administración autonómica en la que los controles de eficiencia de las políticas son tan débiles.

En otro orden de cosas, no se han observado iniciativas de modernización de la administración andaluza, cuyo panorama es muy desigual por áreas y departamentos, conviviendo situaciones de eficiencia y productividad con otras en las que los empleados públicos informan de la escasez del trabajo, la ausencia de incentivos personales y de dirección cualificada, además de actitudes reactivas a la adopción de decisiones tras las traumáticas experiencias judiciales padecidas por algunos empleados públicos. Singularmente algunos responsables públicos lamentan la escasez de personal suficientemente cualificados y flexibilidad para la realización de ciertas tareas, lo que obliga a la contratación externa. Las restricciones de la administración regional se han puesto de manifiesto especialmente en algunas áreas como en la Agencia IDEA o en la gestión de los fondos europeos, donde el nivel de ejecución es muy bajo en relación a los estándares europeos e inferior a la ejecución media en España. Por el contrario, la administración regional ha respondido de forma generalmente satisfactoria a la importante contingencia de la pandemia de covid.

Conclusión

En resumen, el comportamiento de la economía andaluza en la legislatura ha sido algo mejor que la media española en términos de empleo y de PIB, pero el diferencial no se debe atribuir al gobierno, sino a la menor contracción económica de 2020 por las características de la estructura productiva andaluza, por lo que parece excesivo hablar de “milagro económico” o de que Andalucía sea “la locomotora económica de España”. En cuanto a la acción del gobierno el balance parece bastante alejado del gran cambio que se anunciaba en la campaña electoral, pues, aunque se han abordado algunas iniciativas de reforma, estas han sido escasas y de poco calado, predominando el continuismo presupuestario, el de las políticas y el mantenimiento de los organismos, empresas, agencias y otros entes públicos criticados en el pasado y cuya eficiencia es muy cuestionable. Se puede argüir que la lucha contra la pandemia y sus efectos han centrado la gestión del gobierno desde 2020, que la alternancia en el poder ha desmontado los miedos anunciados por la izquierda de recortes y desmantelamiento del Estado del Bienestar, o que el estilo ponderado del Presidente ha bajado el nivel de crispación política.

Un balance, por tanto, que no puede ser considerado negativo, pero que tampoco entusiasma a los que no sean de la parroquia. Quizá no se pueda pedir más, cuando el marco político en el que vivimos solo incentiva a la oposición a desgastar al gobierno, sin ocuparse del análisis, debate y colaboración en el diseño y ejecución de políticas públicas más razonables y eficientes, y cuando la sociedad civil no tiene ni información ni armas para un control externo de la vida política.