Sobre la mal llamada Administración paralela

LA Junta de Andalucía ha de afrontar un inevitable adelgazamiento en sus agencias y empresas públicas, de cuya realización se van a responsabilizar sus órganos directivos. Esto es inevitable, además de conveniente, porque ha decaído el soporte presupuestario de sus funciones e incluso la propia justificación de tales funciones, innecesarias en no pocos casos. Pero con demasiada frecuencia se oyen sugerencias de privatización que no siempre están bien reflexionadas, quizá por insuficiente conocimiento de su naturaleza, funciones o posible interés para el mercado ya que la forma empresarial es una mera naturaleza jurídica, si bien buena parte de esas entidades han adoptado la forma de Agencia Pública. Y quizá también por el recuerdo de pasadas privatizaciones de grandes empresas públicas estatales, olvidando que éstas ofrecían sobre todo servicios dirigidos al mercado: Endesa, Ence, Telefónica, Repsol o Campsa por citar las más conocidas, pero apenas tienen parangón en las creadas por las comunidades autónomas.

El primer inconveniente es que buena parte de ellas constituyen un "medio propio instrumental" y/o "servicio técnico" de la Administración, lo que les faculta para realizar trabajos para la Administración mediante un encargo, sin que sea necesario acudir al procedimiento de concurso que rige para los contratos con empresas privadas. El importe de esos encargos, por precisarlo, se establece mediante unas tarifas aprobadas, siendo muy frecuente el uso de las "tarifas TRAGSA" en el ámbito de las actuaciones medioambientales, agrícolas, forestales y otras; y la contrapartida luce en el presupuesto de la consejería correspondiente. A su vez estas entidades pueden contratar a terceros, pero no libremente sino con sujeción a un procedimiento de contratación aprobado y público, que naturalmente está sometido a los principios de la Ley de Contratos del Sector Público muy particularmente en lo que atañe a publicidad, concurrencia y criterios de selección de ofertas.

Es evidente que no se puede privatizar ese carácter instrumental, que sería quizá lo valioso, y no tengo muy claro que la Administración deba o pueda comprometerse formalmente a un determinado volumen de contratos con la entidad privatizada, más allá de los que estuvieren vigentes en el momento de la privatización; desde ese momento es un concursante privado normal y corriente.

Pero aún considerando valioso, que lo es, el conocimiento mutuo entre la Administración y la entidad y la experiencia de ésta sirviendo a su propietario, nos encontramos en un escenario prolongado de contención al límite de los presupuestos de inversión, de modo que no es precisamente un buen negocio tener al sector público español como cliente principal y en ocasiones único. Esa contención de las inversiones y de determinadas subvenciones de carácter finalista se tradujo en un crecimiento de las subvenciones de explotación y, en su caso, de las transferencias de financiación ya que era la única manera de poder mantener el aparato en funcionamiento. Pero ni siquiera con su nueva naturaleza agencial es posible mantener esta parte de la estructura administrativa con la envergadura que había alcanzado. Los presupuestos de 2013 son elocuentes y obligarán a una acción decidida de sus administradores en reducción de empleo. No va a ser bastante con la contención de gastos corrientes ni tampoco con el despido de directivos sobrantes, ya que no hay suficiente número de ellos. Y aprovecho para señalar dos cosas: que el comportamiento absolutamente inmoral de determinados directivos de la Empresa de Suelo, de ser cierto, no es algo generalizado en la totalidad de las entidades y que es una ligereza tratar de "parientes y enchufados" a la totalidad de los empleados, puesto que entre ellos hay muchísimas personas sumamente competentes y con vocación de servicio público que ingresaron tras el debido proceso de selección de personal. Ambas afirmaciones las sustento en mi propia experiencia personal.

Sin ninguna duda el valor de mercado de estas entidades, en términos generales, vendría dado por la calidad de sus recursos humanos y el valor de los activos que posea, incluyendo concesiones y participaciones societarias, antes que por su cash flow que es una variable básica de valoración. Al margen de sus ingresos provenientes de encargos de la Administración, salvo algunos casos muy concretos, son escasos los provenientes de actividades de mercado, razón por la cual no es de aplicación el criterio de valoración basado en la adquisición de participación en el mercado. Un criterio muy frecuentemente utilizado en los procesos de consolidación sectorial, por ejemplo en el caso de los servicios de telecomunicaciones o en las empresas de suministro de energía y agua. Volviendo a los recursos humanos no es probable que el interés de un comprador privado se oriente hacia el conjunto, sino más bien hacia las personas o equipos más competentes o que mejor se acomoden a su proyección de negocio, y nada le impide hacerles ofertas individuales en lugar de comprar la totalidad de la empresa. En relación con los activos, al margen de los propios para el funcionamiento de la empresa: edificios de oficinas, medios informáticos, laboratorios, vehículos, etc. existe una enorme diversidad, desde puertos deportivos hasta centros de visitantes de espacios naturales, pasando por laboratorios especializados, talleres de inspección de vehículos y un largo etcétera.

Tomemos algunos ejemplos. La ahora Agencia Pública de Puertos es titular de concesiones de puertos deportivos que fueron construidos con recursos públicos, gestionando además algunos espacios logísticos. La privatización que podría tener sentido no es el de la entidad en sí misma, sino la de dichas concesiones, pero el precio que se podría obtener por ello no es más que el que corresponda al descuento de sus beneficios futuros, probablemente decaídos porque la demanda efectiva de atraques es bastante menor que la que se suponía y los armadores desplazaron sus barcos tras la pasada subida de tarifas, lo que al parecer se quiere remediar con una bajada que ya se ha anunciado y que no gusta demasiado a los concesionarios portuarios privados. Pero aún en éstas condiciones sería muy razonable entregar a la iniciativa privada la concesión o al menos la gestión de los puertos deportivos públicos. No tiene mucho sentido que sea un empleado público el encargado de surtir combustible o manejar un lifting y siempre es bueno que haya verdadera competencia entre los oferentes de puertos deportivos (y de los otros).

Canal Sur, por su parte, es imprivatizable porque su valor se limita al que tengan su marca comercial y su porcentaje de audiencia. No desdeño la capacidad profesional que tienen buena parte de sus empleados, que superan en número al de dos emisoras nacionales juntas, pero éstos podrían ser perfectamente contratados por las empresas interesadas. Sus ingresos de mercado son sólo una fracción de sus costes totales y es inimaginable cualquier sucesión empresarial que pudiera aceptar unas condiciones laborales fuera de la realidad, cuyas sucesivas mejoras gracias a la acción sindical han socavado irreparable la economía de la televisión pública andaluza. Y su capacidad de alcanzar a toda la región ya no es un factor valioso, porque este monopolio ha desaparecido con la tecnología digital. En resumidas cuentas, a cualquier interesado le basta con alquilar la señal a alguno de sus titulares, que se la cederían encantados, y contratar a los especialistas y redactores de Canal Sur que tuviera por conveniente. Y el servicio público no tendría que verse afectado necesariamente, puesto que bastaría contratar horas de emisión pública a los operadores privados.

Veiasa constituye un caso singular. Titula y ejerce el monopolio de las ITV en Andalucía (en Extremadura sucede lo propio), amén de ofrecer servicios de metrología que es para lo que fue concebida. Actualmente es el mejor ejemplo académico de apropiación de rentas de monopolio que cabe imaginar: no existen competidores privados en el territorio, su servicio es obligatorio por Ley para todos los propietarios de vehículos y sus precios no se fijan en función de sus costes reales de prestación del servicio. Por ello en 2011 ha tenido unos ingresos elevados, casi 95 millones de euros, y unos beneficios ordinarios de casi 26 millones, lo cual es una señal clara de que las tarifas públicas podrían reducirse sustancialmente como primera providencia. En su origen el papel de Veiasa en las ITV había de ser subsidiario de la acción privada, de ahí las unidades móviles de inspección destinadas a zonas en las que se creía que el tamaño de la población y las distancias (p. ej. el Andévalo) no iba a atraer a la iniciativa privada; digo creencia porque nunca se les preguntó antes de encargar la primera unidad móvil… El servicio se articuló mediante concesionarios territoriales privados, aunque tengo mis dudas del porqué de una restricción territorial que no se aplica, por ejemplo, en las revisiones de calderas y ascensores. Lo mejor hubiera sido dejar que el servicio fuese prestado libremente por talleres debidamente acreditados y con un contraste externo de su debida honestidad en la inspección, pero no se hizo así en ningún lugar de España, lo que nos ha permitido comprobar este verano que La escopeta nacional sigue apuntando en Cataluña, con el grotesco intento de anular un concurso previo para "abrirle territorio" a una nueva concesión de ITV. En todo caso, hace pocos años la Junta decidió que un servicio tan principalísimo (y tan rentable) debía estar en manos públicas, por lo que procedió al rescate o a la no renovación de concesiones. ¿Podría privatizarse este monopolio de 1.259 empleados? Probablemente sí, al menos algunas de sus actividades, pero evitando dar lugar a la creación de un monopolio privado fraccionando la venta y eliminado las barreras de entrada a este sector para nuevos concurrentes. Y, desde luego, señalando sólo unas tarifas máximas que animen la oferta de servicios más económicos. La competencia es siempre muy beneficiosa, por eso ahora tenemos teléfonos inteligentes en lugar de una "patata con antena".

Finalmente, deben considerarse las particulares características de la Agencia de Medio Ambiente y Agua, antes Egmasa. Este medio propio instrumental ha gestionado gran parte de las inversiones realizadas por la extinta Consejería de Medio Ambiente, bien mediante la realización de proyectos técnicos y contratación de su ejecución (plantas de RSU, por ejemplo, y numerosas obras) o bien mediante la disposición de sus medios técnicos y profesionales aplicados a muy diversas actividades, incluyendo la participación minoritaria en proyectos empresariales medioambientales y la presencia, luego limitada, en proyectos y concursos fuera de Andalucía. La Agencia gestiona los medios terrestres del Plan Infoca -de ahí su elevado volumen de empleo-, cuyos sindicatos lograron año tras año elevar el período de contratación con la excusa de que "los incendios se apagan en invierno" (si no llueve y si hay dinero para trabajos forestales, que ya no lo hay). La Agencia asumió también la construcción y gestión de los numerosísimos centros de visitantes que complementan los Espacios Naturales, mostrando previamente lo que se va a ver después y ofreciendo productos para su venta. El problema es que estas instalaciones se realizaron en tiempos de bonanza y ahora se han hecho económicamente insostenibles. Quizá el sector privado pueda interesarse por algunas de ellas, pero no es tampoco imaginable una privatización profunda de esta Agencia por las razones antes descritas; al margen de que no fácil para mí concebir cómo buena parte de sus actividades podrían ser privadas porque son intrínsecamente públicas.

En definitiva, no habrá soluciones fáciles para esta mal llamada "Administración paralela", en primer lugar porque afectarán a personas que se quedarán sin empleo ya que no basta con reducir el gasto material; en segundo lugar porque los socios del gobierno estarán muy vigilantes, aunque tendrán que hacer lo propio en entidades de su negociado; en tercer lugar porque los dos sindicatos orgánicos están refugiados en estas entidades, una vez rechazados por los trabajadores de la Administración General en las pasadas elecciones sindicales. Y en cuarto lugar porque no se si habrá la suficiente comprensión mediática, social y política necesaria para que la Junta de Andalucía pueda actuar con rigor en la solución de un problema que conoce perfectamente.