Gobernar es reformar

Las normas, organismos y políticas que rigen las sociedades están sometidas a la obsolescencia por los cambios tecnológicos, demográficos, culturales y económicos, por lo que deben adaptarse a las nuevas realidades y a los nuevos conocimientos, de tal forma que las sociedades que reforman sus instituciones con más agilidad y acierto son más dinámicas. Por ello, gobernar no es solamente enfrentarse a los problemas cotidianos e ir ajustando las políticas, sino que exige que los responsables públicos tengan perspectivas a largo plazo y proyectos coherentes para ir adoptando las reformas pertinentes.

Andalucía necesita reformas para enfrentarse a restricciones económicas y sociales importantes, como el bajo nivel de renta relativo, un elevadísimo paro estructural, una estructura productiva polarizada hacia actividades que incorporan poca tecnología y recursos humanos cualificados, resultados educativos deficientes, baja innovación, pocas empresas y de reducido tamaño, escasa dotación de capital productivo, etcétera.

De estas y otras limitaciones se tiene conciencia, pero para enfrentarse a ellas los gobiernos no abordan reformas consecuentes. En algunos casos porque no son competencia del Gobierno regional, en otros porque su abordaje es costoso políticamente y en otros porque no se tiene vocación transformadora, y se espera que con simples mejoras de las políticas tradicionales puedan lograrse mejoras suficientes para que se perciba la acción de gobierno sin incomodar a sectores significativos de la sociedad.

Tras las elecciones regionales del 2 de diciembre de 2018, el Partido Popular y Ciudadanos firmaron un acuerdo con 90 Medidas de desarrollo y prosperidad para un nuevo Gobierno en Andalucía de desigual concreción, pero presidido por un pregonado carácter de “Gobierno del cambio”, por lo que era de esperar que se abordasen, si no todas las reformas necesarias, sí al menos algunas que pudiesen evidenciar la tensión de un proyecto reformista. Sin embargo, si bien se han producido algunas iniciativas, el balance reformista hasta el presente es bastante limitado.

De todas las reformas estructurales deseables para Andalucía expongo brevemente las que estimo más relevantes. Algunas de ellas requieren la participación de la Administración central, pero desde el Gobierno regional se pueden abordar iniciativas que, aunque sean parciales, pueden contribuir a transformaciones sustantivas.

La más trascendental a largo plazo es una reforma educativa que, más allá de las controversias ideológicas, aborde tres objetivos de largo alcance: la inclusividad social, la capacitación laboral y la responsabilidad individual. Estos tres objetivos exigen que el sector público asegure una educación de excelencia desde los 3 años hasta secundaria, lo que obliga a aumentar la financiación y a adaptar los contenidos docentes, el profesorado y la gobernanza tomando como referentes los modelos internacionalmente más exitosos. El acuerdo de gobierno incluía un apartado sobre Una educación que promueva la excelencia y garantice la igualdad de oportunidades, y se han producido algunas iniciativas parciales, como la de combatir el fracaso escolar, pero hay pocos indicios de que se pretenda caminar hacia una reforma más ambiciosa.

La sanidad pública española es muy eficiente y de elevada calidad en múltiples indicadores, aunque la pandemia está poniendo de manifiesto que no es la mejor del mundo y que la gobernanza es muy deficiente. Pero, haciendo abstracción de la actual emergencia sanitaria, antes o después habrá de enfrentarse a dos realidades: una, la tendencia a un aumento del gasto sanitario muy superior al aumento de la renta, y otra, la ficción de una “sanidad pública universal gratuita”, ya que en torno al 30% del gasto sanitario es privado y con tendencia a crecer. Estas constataciones exigen que los gobiernos sean consecuentes con la inviabilidad de la sanidad pública gratuita universal y adopten estrategias de adecuación consecuentes asegurando la protección sanitaria pública. En la política sanitaria regional no hay atisbos de reformas atendiendo a las perspectivas dinámicas referidas.

Política económica. El apartado Reformas económicas y fiscales para el empleo y la prosperidad en Andalucía del acuerdo de gobierno es muy desigual, coexistiendo algunos compromisos con cierta precisión, como los de carácter fiscal, con otros más retóricos y continuistas, como los de desarrollo económico. En política fiscal lo más significativo ha sido el continuado aumento de los presupuestos públicos (un 15,6% desde 2018 a 2021) y, por otro lado, que la publicitada “bajada masiva de impuestos” se ha limitado al Impuesto de Sucesiones y Donaciones, para lo que se prevé recaudar en 2021 aproximadamente la mitad que en 2018, lo que se traduce en una reducción del 0,6% de los ingresos anuales.

La política de desarrollo económico del acuerdo de gobierno es muy genérica y sin proyectos significativos de reformas, a pesar de que el balance del periodo autonómico en términos de crecimiento del PIB y del empleo no ha permitido converger con la media española, y cuando en las fases depresivas del ciclo se pone de manifiesto la fragilidad del sistema productivo regional. Por ello, el deseo compartido de un cambio de modelo productivo resume el interés por inclinar la economía regional hacia sectores y actividades productivas más dinámicas, con empleos más cualificados y con mayor aporte tecnológico y de innovación. Sin embargo, un nuevo modelo productivo no es algo que se pueda alcanzar en el corto plazo, sino que exige una tensión reformadora en la aplicación de políticas de oferta que se concretan en múltiples medidas, organismos, instrumentos, procedimientos y personas con el objetivo de incentivar la actividad productiva, favorecer un clima de competencia, aumentar la inversión, cualificar los recursos humanos, favorecer el emprendimiento, aumentar el número de empresas y su tamaño, y también evitar los múltiples desincentivos que generan en muchas ocasiones la intervención del sector público.

Hasta el presente, tenemos noticias de algunas iniciativas reformistas del Gobierno, pero pocas sustantivas y no se observa una clara tensión reformista en las dispersas competencias en el consejo de gobierno. La iniciativa de mayor calado ha sido probablemente el decreto-ley de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la actividad productiva de Andalucía. Una norma bien concebida (aunque no incluía las corporaciones locales), pero que fue inadecuadamente gestionada al introducir otros contenidos y forzar su convalidación por motivos de urgencia, lo que facilitó que fuese recurrida ante el Tribunal Constitucional.

Reformas institucionales y de la Administración Pública. Si bien la parte sustantiva de la definición del marco institucional compete a las instituciones estatales, también las autonómicas pueden realizar muchas reformas. Y así lo contemplaba el primer apartado del acuerdo sobre Regeneración democrática e institucional, en el que se recogían múltiples iniciativas reformistas, algunas de las cuales se han producido o está trabajando en ellas el Gobierno regional, como la referida sobre simplificación administrativa, la evaluación de las políticas públicas, la ley de función pública o la independencia funcional de la Intervención Pública. No obstante, una gran parte de los compromisos reformistas no se están produciendo, como una nueva ley electoral, la despolitización y profesionalidad de la administración, la supresión de los aforamientos, la selección de directivos por concurso público (excepto en algunos casos aislados), la supresión del Consejo Consultivo, la reforma de la Cámara de Cuentas, la despolitización de los órganos de extracción parlamentaria y, muy singularmente, el tan publicitado propósito de desmontar la “administración paralela”.

Además de las reformas que contemplaba el acuerdo de gobierno, para avanzar hacia una administración ágil, eficaz y eficiente, deberían contemplarse otras reformas de mayor calado. Por una parte, una estructura de gobierno y de delegaciones territoriales que se ajuste a la racionalidad competencial, que el Gobierno violentó en su formulación original anteponiendo los equilibrios partidistas y algunas ambiciones personales, y que empeoró con el reajuste del pasado verano. Por otra, una refundición generalizada de la prolija legislación autonómica. Por otra parte, la reducción del elevado número de ayuntamientos y la desaparición de las diputaciones provinciales está en casi todas las agendas de la racionalización administrativa. Y, finalmente, la progresiva sustitución del funcionariado por contratados públicos (con marco laboral semejante a empleados privados) o contratación externa

El Gobierno andaluz tiene amplias posibilidades de reformas para mejorar la calidad de vida y el desarrollo de Andalucía, y si bien puede argüir que los condicionamientos de la pandemia obligan a aplazarlas para tiempos mejores, tal argumento no se corrobora con la experiencia internacional, que pone de manifiesto que es en tiempo de crisis cuando es más fácil hacer reformas, encontrando las experiencias más cercanas en la Unión Europea, que en medio de la crisis de 2012 abordó reformas de la política monetaria decisivas para su superación, y que en el marco de la actual crisis ha flexibilizado la política fiscal y ha aprobado un mecanismo innovador y solidario como el fondos de recuperación europeo NextGenerationEU. Además, si las reformas se abordan y se explican adecuadamente pueden ser la mejor campaña electoral para las próximas elecciones.