La suficiencia financiera autonómica

De los tres agentes que intervienen en una economía (consumidores, empresas y administraciones públicas), mientras que los dos primeros resuelven el problema económico fundamental (la casación de las necesidades con los recursos) de una forma semejante, las AAPP lo abordan de forma diferente. Estas confeccionan sus presupuestos definiendo las necesidades de gasto y posteriormente deciden cómo se financia. No es así como proceden normalmente las familias, pues no calculan cuánto necesitan para vivir y en función de ello trabajan, sino que tratan de adecuar sus gastos a sus ingresos. Ni tampoco las empresas suelen calcular sus costes y en función de ellos determinan sus ventas.

Los problemas surgen para las AAPP porque los recursos son limitados, pero las necesidades son infinitas (satisfechas unas surgen otras) y relativas (dependen de los sujetos, de su renta, cultura, residencia, edad, salud, etc.). En consecuencia, no existe un criterio objetivo para definir las necesidades de "financiación suficiente", por lo que se utiliza como método aproximativo el gasto efectivamente realizado. Pero este método es insatisfactorio, pues puede incluir necesidades de gasto ineficiente, o incluir partidas de gasto en los presupuestos por inercia, sin tener en cuenta su obsolescencia o falta de aprecio por los ciudadanos, o imputar como gasto para satisfacer las necesidades de los ciudadanos lo que son básicamente gastos estabilizadores del poder.

En el caso de las CCAA el gasto agregado aumentó en los años de expansión de la década pasada hasta acumular un incremento del 35%. Un gasto que estuvo soportado por recursos tributarios transitorios (impuestos y tasas vinculados al boom inmobiliario en buena medida), pero que financiaban gastos que se convirtieron en recurrentes. Por ello, el impacto de la crisis fue especialmente duro (la financiación disminuyó un 20,5% entre 2009 y 2014). Aunque desde 2014 hasta 2017 ha ido aumentando y en 2018 el Ministerio de Hacienda prevé que se superará el nivel de 2009, existe un clamor generalizado de los gobiernos autonómicos sobre la insuficiencia global del sistema de financiación autonómica, por lo que se demanda un aumento de financiación, que la Comisión de Expertos para la reforma del sistema estima en 16.000 millones de euros anuales.

¿De dónde pueden obtenerse los recursos financieros adicionales? Buena parte de los gobiernos autonómicos reclaman una mayor participación en los ingresos del Estado en detrimento de la Administración central, pero la minoración de su gasto no parece una opción recomendable porque esta Administración debe hacer frente a gastos cuantiosos en el futuro cercano: será necesario seguir financiando el déficit del sistema de pensiones; estaremos obligados a aumentar los gastos de defensa; es muy recomendable el aumento del gasto de la Administración del Estado en el servicio exterior, en Justicia, en I+D, infraestructuras,… y, además, ya conocemos los efectos del debilitamiento de la Administración del Estado y su pérdida de peso territorial en Cataluña. Tampoco parece una opción deseable el aumento del déficit público, pues seguimos sometidos a vigilancia europea por déficit excesivo y porque el peso de la deuda pública es desmesurado, máxime ante las previsiones de aumento de los tipos de interés en un futuro próximo.

Por ello, cualquier aumento de la financiación autonómica habrá de sustentarse en un aumento de los ingresos públicos derivados de: a) la mayor recaudación por el crecimiento económico, b) la lucha contra el fraude fiscal, c) la reducción de los beneficios fiscales (suponen unos 40.000 millones de euros), o d) por aumento de los impuestos. Esta última opción siempre es posible, pero debe medirse adecuadamente porque un aumento de la presión fiscal suele conllevar una pérdida de competitividad. Para este supuesto, la Comisión de Expertos propone asignar cada tributo a una Administración, recomendando ceder íntegramente a las CCAA los impuestos que gravan el consumo (el IVA y los especiales, incluida la capacidad normativa), porque el hecho imponible es el consumo, una variable bastante homogénea territorialmente, por lo que las CCAA podrían aumentar el IVA, que tiene un elevado potencial recaudatorio. Pero como la Unión Europea prohíbe que las comunidades autónomas puedan mantener tipos diferentes de IVA dentro de un mismo país, la Comisión de Expertos propone que sean las CCAA de forma colegiada las que fijen los tipos. Esta iniciativa política de las CCAA favorecería su responsabilidad fiscal, y más aún si la recaudación y gestión se realizase por las propias CCAA, con lo que la identificación por los ciudadanos del receptor del impuesto sería más nítida y, en consecuencia, aumentaría el incentivo a la responsabilidad en el gasto.